Reflexiones sobre la coparticipación y la «reparación histórica»

Como se repiten esas consignas que buscan depositar la responsabilidad del fracaso de este Gobierno provincial y de los del mismo signo que lo precedieron en un gobernador reconocido por la historia corresponde hacer algunas aclaraciones.

La más relevante es que en 1988, cuando la coparticipación todavía no tenía la recepción constitucional que le daría la reforma del ’94, se sancionó la ley 23.548, que quedó abierta a la adhesión de las provincias.

La adhesión de Chubut a esa ley que redujo en 0,20% la participación de la provincia no fue aprobada en el gobierno de Atilio Viglione. Es una falsedad que se ha instalado y que queda desmentida por datos, no por opiniones.

Chubut adhirió a la ley de coparticipación a través de la ley provincial 3092 sancionada el 13 de julio de 1988 y promulgada ese mismo mes por decreto 1182/98.
El mandato del gobernador Viglione había concluido el 10 de diciembre de 1987. Siete meses antes. Gobernaba el PJ y la Legislatura que dio su aprobación tenía una amplia mayoría del justicialismo.

ES NECESARIO REVISAR EL REGIMEN DE COPARTICIPACION

Aclarado el punto, cabe decir que coincidimos en que es necesario revisar el régimen de coparticipación y mejorar la posición de Chubut.

El programa constitucional diseñado desde la organización nacional en 1853 fue más allá de imaginar un federalismo meramente declamativo. La Constitución les reconoció a los Estados provinciales competencia para crear, suprimir, eximir, modificar, ampliar y reducir impuestos, sin pedir para ello licencia o permiso a nadie más que al pueblo de cada provincia representado en sus respectivas legislaturas.

La clave de este diseño de poder fue plasmado en lo que hoy es el art. 75 incs. 1 y 2 de la Constitución Nacional, y básicamente puede resumirse de este modo: los tributos externos vinculados al comercio exterior (por ej. derechos de exportación e importación) son de competencia exclusiva del Estado federal; los impuestos internos directos (por ej. el impuesto a las ganancias) son de competencia exclusiva de las provincias y los impuestos internos indirectos (por ej. el IVA) son de competencia concurrente entre la Nación y las provincias.

Como puede verse, en el «deber ser» el grueso de las atribuciones impositivas que gravan las relaciones económicas realizadas al interior del territorio nacional fueron puestas por la Constitución en cabeza de los Estados provinciales, mientras que el único recurso exclusivo para la Nación proviene de los tributos sobre el comercio exterior.

La Constitución se sancionó luego de décadas de luchas entre unitarios y federales, y consagró el ideario de estos últimos. No se buscó provincias adocenadas ni gobernadores delegados del poder central, sino Estados locales vigorosos que como expresa el art. 121 conservan todo el poder no delegado por la Constitución al Gobierno federal.

No obstante y quizá sin advertir que a lo largo de nuestra historia las excepciones se terminan convirtiendo en regla, el constituyente de 1853 dejó en el inc. 2 del art. 75 (originalmente art. 64 inc. 2 que pasó a ser art. 67 inc. 2 luego de la reforma de 1860) un resquicio por donde se coló el virus de la destrucción del federalismo: la cláusula dispuso que el Congreso de la Nación podía legislar sobre impuestos directos como una atribución excepcional, por tiempo determinado y «siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan».

La crisis financiera internacional de la década del ’30 del siglo XX cambió el paradigma económico-tributario argentino ya que generó la debacle del comercio internacional. El Estado nacional, que hasta entonces se nutría de los recursos que obtenía de gravámenes sobre el comercio exterior (más del 60% de los ingresos fiscales nacionales provenían de esta fuente), volcó su mirada hacia las relaciones económicas internas en procura de auxilio para un tesoro nacional cada vez más escuálido.

De este modo, creó nuevos impuestos indirectos internos nacionales en materias que ya venían siendo gravadas por las provincias. Como esta es una atribución constitucional concurrente con las provincias fueron legítimos, pero dio lugar a la doble imposición, ya que se superponían con tributos provinciales similares (por ej. en 1931 el Congreso crea un impuesto a las transacciones, transformado como impuesto a las ventas en 1934, lo que puede considerarse un prototipo del actual IVA).

Al mismo tiempo el Congreso Nacional creó en 1932 el impuesto a los réditos -antecedente del actual impuesto a las ganancias-, claro que de «modo excepcional» por tratarse de un impuesto directo y como tal de competencia legislativa provincial. Esta «excepción» lleva casi 90 años.

La imposibilidad de las provincias de «competir» con el poder tributario nacional dio lugar a lo que tal vez haya sido la mayor afectación del federalismo: la ley 12139 de fines de 1934, llamada también de «unificación de impuestos internos» o «ley convenio» -esto último porque requería de la adhesión por ley de cada provincia-, que posteriormente dio en llamarse «régimen de coparticipación federal de impuestos».

El régimen implica que las provincias se abstienen de ejercer sus potestades tributarias en determinados impuestos internos directos e indirectos (en general los más potentes como ganancias, IVA, bienes personales), para delegar dichas facultades en el Congreso de la Nación, y percibir posteriormente una porción de esa masa coparticipable.

Las ventajas que se invocaron para alterar el diseño constitucional y centralizar los tributos más relevantes desde el punto de vista recaudatorio y de política económica fueron conjurar la doble imposición, coordinar la política impositiva entre todas las jurisdicciones y evitar a las provincias el sostenimiento de estructuras administrativas de recaudación y fiscalización, lo que quedaba a cargo del Estado federal. Todo ello a cambio de recibir posteriormente una parte de lo recaudado.
Fue una transacción desventajosa, ya que las provincias resignaron su poder para crear o suprimir los impuestos más relevantes y con ello la chance de orientar las inversiones y favorecer el desarrollo económico empleando la política tributaria como un incentivo orientado a ese fin.

Es decir, se resignaron las herramientas de política económica que da la finalidad «extra fiscal» de los impuestos y que permitiría que las provincias pudieran tentar inversiones con exenciones tributarias de escala.

En general, las provincias solo se reservaron los impuestos a los ingresos brutos, inmobiliario, automotor y sellos, pero ninguno de los que impactan con mayor vigor en una estructura de costos. Por ello, el Estado federal monopoliza las herramientas tributarias para incentivar, por ej., las radicaciones industriales.

Si bien la ley 23.548 de 1988 (instituida también como un «régimen transitorio» pero que está formalmente vigente al día de hoy) mejoró la distribución al establecer un 42,34% para la Nación, un 1% para aportes del tesoro nacional (los célebres ATN manejados discrecionalmente por Gobierno federal), un 54,66% para las provincias en su conjunto, y un 2% para distribuir entre ciertas provincias (entre las que se cuenta Chubut), lo cierto es que modificaciones posteriores (algunas de ellas por decisiones unilaterales del Estado federal a pesar de tratarse de leyes-convenio) permiten sostener que nuevamente estamos en un reparto 70/30.

Entre las variaciones que perjudicaron la distribución primaria cabe apuntar los Pactos Fiscales o Pactos Federales de la década del ’90, por los cuales determinados impuestos coparticipables se sustrajeron total o parcialmente de la masa para financiar el déficit presupuestario nacional, el Fondo del Conurbano Bonaerense y el sistema de seguridad social luego de que este sufriera el desfinanciamiento que implicó el régimen de AFJP, entre otros destinos.

Todo ello en un contexto en el cual el Estado federal transfirió a las provincias la prestación de servicios, como fue el caso del sistema de educación secundaria, hasta entonces a cargo de la Nación, lo que significó para los Estados locales asumir mayores erogaciones con menos recursos fiscales.

A partir de 2008, cuando se reestatizó el sistema jubilatorio nacional, el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner continuó reteniéndole a las provincias el 15% de la masa coparticipable, que había sido aprobado en el Pacto Fiscal de 1993 para financiar el pago de las jubilaciones del sistema de reparto, ya que la recaudación pasaba a las AFJP.

La Corte Suprema declaró ilegal esa quita en el fallo «Provincia de Santa Fe» a fines de 2015, pero como solo dos provincias se atrevieron a demandar (Santa Fe y Córdoba), las demás perdieron recursos enormes. Llamativamente, en el proyecto de ley del gobierno de Chubut no se hace mención a esta exacción que fue la mayor afectación de derechos económicos de las provincias de la historia.

Lo cierto es que al día de la fecha está incumplida la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución del ’94 que ordenó sancionar un nuevo régimen de coparticipación antes de la finalización de 1996, asumiendo la Convención Reformadora que el sistema en vigencia era sumamente inequitativo tanto en la relación Nación/Provincias, como así también entre lo que respecta a la relación interprovincial, con algunos Estados más favorecidos que otros.

Lo que se necesita entonces es que el Gobernador se ponga firme ante un Gobierno nacional centralista y exija el inicio de las negociaciones orientadas a un nuevo régimen de coparticipación que como lo expresa la Constitución Nacional, es «una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias».